“十四五”时期，农村人口向城镇转移的趋势仍会继续。各项公共政策要进一步“瞄准”流动变化的人口分布来动态匹配基本公共服务，在建设项目规划、资金投入方向、转移支付坐标、公共消费供给等方面做出相应调整。
党的十九届五中全会强调，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。这是以人民为中心的发展思想在推进城镇化工作中的具体体现。
从我国改革开放以来的城镇化历程来看，“人的城镇化”明显滞后于“土地的城镇化”。“十四五”时期，农村人口向城镇转移的趋势仍会继续，这会对社会就业、城乡基础设施规划以及公共服务供给提出新的挑战。这意味着各项公共政策要进一步“瞄准”流动变化的人口分布来动态匹配基本公共服务，在建设项目规划、资金投入方向、转移支付坐标、公共消费供给等方面做出相应调整。这好比从以往的“打静靶”进一步转向“打飞靶”，对政府治理能力和水平提出了新考验。
一是坚持项目规划“跟人走”原则，进一步优化行政区划和区域发展规划。新型城镇化的深入推进，会促进资金、产业、技术等要素跨区域自由流动，从而促使城市发展、人口分布出现动态化、结构性调整。若按照固化的行政区划和户籍人口来考虑区域功能规划、社会基础设施布局，很可能造成项目的供需错位以及资金投入的低效。今后城乡规划和项目布局应充分考虑城镇化趋势中的产业集聚和人口分布的变化，优化空间规划，提升以中心城市、城市群和都市圈为主要空间形态的综合承载和资源优化配置能力。
二是坚持财政资金“跟人走”原则，进一步优化财政支出结构，提高资金配置绩效。以人为本的财政投入，最终目的是保障和改善民生，而不是简单地“铺摊子”、一味地上项目。财政支出结构的调整应基于人口结构、区域分布的变化，跟着“人”走。唯有如此，支出结构的优化才有方向，预算绩效才有了基础。在财政资金预算分配过程中，无论是硬性的基建投资，还是软性的社会投资，都应动态地综合考虑投入的
经济、社会和生态效益，回应群众的安居乐业需求和对美好生活的向往。
三是坚持转移支付“跟人走”原则，进一步推进财政改革与社会改革的衔接融合。近年来，大量人口进入大中城市后，对当地形成了较大的综合承载压力，也间接导致了部分人口流出地的转移支付资金或公共服务投入的边际效率一定程度下降。因而，转移支付应避免追求绝对化、短期化的“公平”，有必要调整转移支付瞄准农村、中西部等特定地域的静态倾斜，转向基于人口流动的动态倾斜，让转移支付“跟人走”。比如，对承载一定规模人口净流入的城镇，可探索适度加大转移支付力度，配以增加建设用地指标、推动重大项目规划和聚集等扶持政策。
四是坚持公共消费“跟人走”原则，进一步强化人力资本积累和公共服务供给能力。各级政府应立足经济社会发展长远大局，使各类资金投入更好地与公共消费结合起来，适度扩大“人的全面发展”这一类消费性支出占比，并不断提升公共服务供给的可及性、公平性和质量。比如，可重点加大基础教育、基础研究、职业教育、技能培训、医疗服务等领域的公共消费投入力度，加大对留守儿童、农村地区学生等人群的营养和教育投入，给予返乡创业人员、失业人群等必要的政策扶持。这样不仅可更好地扩大社会总需求，还可进一步推进供给侧结构性改革，加快城乡一体化融合发展和经济社会高质量发展。
（作者系中国财政科学研究院院长）
